¿Por qué cambiar la Constitución? II

¿Por qué cambiar la Constitución? II

Una Crítica al Presidencialismo Reforzado

Desde la Generación Constituyente hemos levantado independientes, artistas y juventudes políticas un comando para impulsar una nueva Constitución, una Carta Magna que proteja, garantice y promueva la dignidad humana, la vida comunitaria, los derechos sociales y la amplia participación del pueblo en la administración del Estado. Pero dichos eslóganes son enfrentados por la derecha mentirosa y los conformistas, argumentando la perfección o la utilidad de las bases de la actual norma fundamental; por eso, hoy deseo hablarles sobre el presidencialismo reforzado en Chile heredado de la Dictadura y una tradición jurídica que entorpece la legislación y los procesos sociales.

El tema que indagaremos ha sido de amplia discusión y conflictos durante toda la historia de Chile desde su independencia, las facultades del presidente, apreciaremos el carácter de nuestra república en la división de poderes del Estado, un presidencialismo reforzado.

Primero veremos el origen histórico del presidencialismo reforzado y sus antecedentes, la unidad de la figura de jefe de Estado y jefe de gobierno, para posteriormente, dentro de la interpretación originaria y literal, ver la gran cantidad de atribuciones del presidente, en especifico las atribuciones legislativas y judiciales que son anómalas y dan una preponderancia al poder ejecutivo.

Las atribuciones del presidente se encuentran en el Capítulo IV de la Constitución que se titula Gobierno. Esta forma de hablar del presidente como “gobierno”, demuestra su carácter, debemos siempre tener en cuenta esta terminología.

Desde la Constitución de 1833 creada posteriormente a la Guerra Civil entre Pipiolos y Pelucones es que se inaugura en Chile una tradición de presidencialismo fuerte, lo que se tradujo inicialmente en los denominados decenios conservadores[1]. Durante el desarrollo de la república la figura del presidente es predominante, posterior al proceso constituyente de 1925 se conservo el presidencialismo, ausente de los llamados vicios del presidente elector, pero conservando su rol protagónico en la política y administración nacional. Tal es el hecho, que ese modelo presidencialista marco la vida nacional con figuras como Arturo Alessandrí, Pedro Aguirre Cerda, Eduardo Frei y Salvador Allende.

Pero no sería tras el golpe de Estado de 1973, donde reaparece la figura del presidencialismo portaliano, aquel presidencialismo reforzado. Ya en 1974, en la Declaración de Principios de la Junta de Gobierno se expresa un exacerbado nacionalismo y un corporativismo, debido a la influencia de Gustavo Leigh en aquel momento, que presenta la necesidad de un presidente fuerte. Los golpistas señalan: “Después de un largo tiempo de mesianismos ideológicos y de la predica de odios mezquinos, el Gobierno de las Fuerzas Armadas y de Orden, con un criterio eminentemente nacionalista, invita a sus compatriotas a vencer la mediocridad y las divisiones internas, haciendo de Chile una gran nación. Para lograrlo a proclamado y reitera que entiende la unidad nacional como su objeto más preciado, y que rechaza toda concepción que suponga y fomente irreductible entre clases sociales”[2], tales alegorías nacionales no son solo una muestra de un rechazo al materialismo dialectico, sino un proyecto político -que fue abandonado posteriormente al ser derrotado los nacionalistas por los chicago boys– de vocación corporativista; una sola nación, un solo sentir, un solo cuerpo, lo que necesita es un solo, fuerte y respetable poder ejecutivo, la cabeza del cuerpo vivo que es la sociedad en el modelo social de los corporativismos.

Algo que se ve de forma expresa en el capitulo III punto 3 de dicha declaración: “Un Gobierno Autoritario, Impersonal y Justo”. Algo de extrema relevancia pensando en la importancia de la interpretación constitucional originalista; origen, razón, concepción y disposición del constituyente, y en lo señalado en el artículo 19 de Código Civil para interpretar la ley: “historia fidedigna”.

Nuestro sistema presidencial tiene por consecuencia, como en todos los gobiernos presidencialistas, que el Presidente revista tanto la calidad de jefe de Estado como de jefe de gobierno. Esto, a diferencia de los regímenes parlamentarios, como en Inglaterra, donde el Primer Ministro es el jefe de gobierno, pero la calidad de jefe de Estado la tiene la reina.

Como jefe de Estado, el Presidente es el principal encargado de las relaciones internacionales; y como Jefe de gobierno, tiene a su cargo la conducción diaria del Estado. En este sentido, y de acuerdo al Inc 1 del Art 24, las atribuciones generales del Presidente son las siguientes:

1. El gobierno: Refiere a la dirección política del gobierno, en condición de órgano del Estado. En virtud de esta función, el Presidente emite actos políticos. Lo que define a los actos políticos es que no tienen por objeto directo la satisfacción de necesidades públicas. Las materias sobre las que tratan generalmente son las relaciones con otros órganos del Estado (Tribunal Constitucional, Congreso Nacional, Contraloría general, etc), y las que versan sobre relaciones internacionales.
2. Administración del Estado: Es la satisfacción de las necesidades públicas de forma continua y permanente. Se realiza por medio de actos administrativos. Por ejemplo, dictar reglamentos o presentar un proyecto de ley en materia de previsión social.

Lo cual no es extraño, sino la regla general del presidencialismo, sin embargo, si interpretamos la norma fundamental en su conjunto y en su sentido literal ya en el segundo inciso del artículo 24 vemos lo que nos aproxima a la excesiva cantidad de facultades del artículo 32 de la actual Carta Magna: “su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

Lo que se destaca en sus atribuciones especiales son las de carácter legislativo y su intervención en el poder judicial, las cuales evaluaremos en orden.

Atribuciones legislativas: Por estas atribuciones se dice que el Presidente tiene un rol co-legislador, algo extraño surgido del control de contra pesos liberal pero llevado a un extremo. En Chile la figura del presidente tiene un rol muy importante en la función legislativa del Estado como veremos.

1. Concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas, como señala el artículo 32 número 1 de la CPR.

El presidente concurre a la formación de la ley por medio de 5 atribuciones distintas:

• Mensajes presidenciales: Son el acto político en virtud del cual el Presidente materializa su iniciativa de ley. Es un documento formal y escrito que consta de 3 partes: i) Fundamentación: Los motivos, el porqué del proyecto de ley; ii) Articulado: El proyecto en sí y iii) Firma: Debe estar firmado por el Presidente y el o los ministros según la materia.

Algo normal dentro del pensamiento liberal del check and balance[3], pero el artículo 65 Incisos 3 y 4 de la Constitución establece aquellas materias de ley que son de iniciativa exclusiva del Presidente, algo heredado de la Constitución de 1925 y profundizado en la Dictadura Cívico-Militar:

• Alteración de la división política o administrativa del país.
• Administración financiera o presupuestaria del Estado.
• Enajenación o arrendamiento de bienes del Estado.
• Determinación de FFAA en funciones durante guerra o paz. Entrada de tropas extranjeras y salida de tropas nacionales.
• Todo lo relacionado con tributos.
• Servicios públicos o empleos rentados.
• Préstamos y responsabilidad financiera del Estado.
• Remuneraciones, pensiones, jubilaciones, montepíos, etc.
• Negociación colectiva (modalidades y procedimientos).
• Seguridad social.

Aquello significa la inconstitucionalidad de cualquier legislación sobre estas materias que hayan sido realizadas por iniciativa de los congresistas, como ocurre por ejemplo con el proyecto de 40 horas que podría ser declarado inconstitucional.

El Congreso Nacional solo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el presidente de la República.

1. Participación en discusión de proyectos de ley: Lo hace mediante sus ministros de Estado, el art. 37 inciso 1: “los ministros podrán, cuando lo estimaren conveniente, asistir a las sesiones de la Cámara de Diputados o del Senado, y tomar parte en sus debates, con preferencia para hacer uso de la palabra, pero sin derecho a voto. Durante la votación podrán, sin embargo, rectificar los conceptos emitidos por cualquier diputado o senador al fundamentar su voto”. En la discusión parlamentaria, los ministros solamente van a tener derecho a voz, no derecho a voto.
2. Presentación de indicaciones a un proyecto de ley: Observaciones que el Presidente puede solicitar que se incorporen a un proyecto de ley que se está debatiendo en las Cámaras. Pueden ser relativas tanto a proyectos emanados de mensajes presidenciales como de mociones parlamentarias (iniciativa de congresistas).

El límite de las indicaciones es que sólo pueden referirse a las ideas matrices o fundamentales del proyecto de ley (Art 69). Cada proyecto de ley tiene sus ideas matrices y en ese proyecto no pueden incorporarse otras cosas que no estén dentro de esas ideas matrices, para asegurar que estén relacionadas todas las materias del proyecto. Esto pasa porque antes, en un mismo proyecto de ley podía haber muchos temas muy diferentes, a esto se le llama leyes misceláneas.

1. Tal vez la más controvertida junto la necesidad de promulgación para hacer efectiva una ley, esta la facultad de creación legislativa del artículo 32 número 3 de la actual Carta Fundamental, los llamados Decretos con Fuerza de Ley.
2. Planteamiento de urgencias y otros.

Atribuciones judiciales:  el artículo 32 N°12 refiere al nombramiento de los magistrados y fiscales judiciales de las Cortes de Apelaciones y a los jueces letrados, a proposición de la Corte Suprema y de las Cortes de Apelaciones, respectivamente; a los miembros del Tribunal Constitucional que le corresponde designar; y a los magistrados y fiscales judiciales de la Corte Suprema y al Fiscal Nacional, a proposición de dicha Corte y con acuerdo del Senado, todo ello conforme a lo prescrito en esta Constitución. Mientras el número 13 le da la misión de velar por la conducta ministerial de los jueces y demás empleados del Poder Judicial y requerir, con tal objeto, a la Corte Suprema para que, si procede, declare su mal comportamiento, o al ministerio público, para que reclame medidas disciplinarias del tribunal competente, o para que, si hubiere mérito bastante, entable la correspondiente acusación. Esto porque en Chile, la separación de poderes se hace bajo el sistema de “checks and balances” (o pesos y contrapesos). Este sistema consiste en que los diversos poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) se vigilen y fiscalicen permanentemente.

Sin embargo, es el artículo 14 el más complejo, debido a que faculta al presidente a otorgar indultos particulares en los casos y formas que determine la ley. El indulto será improcedente en tanto no se haya dictado sentencia ejecutoriada en el respectivo proceso. Los funcionarios acusados por la Cámara de Diputados y condenados por el Senado solo pueden ser indultados por el Congreso.

Los indultos y las amnistías son causales de extinción de la responsabilidad penal. Es decir, que si se me acusa de un delito, y se me concede una amnistía o indulto, ya no tendré que cumplir la pena correspondiente a ese delito. Algo que parece dañar claramente la función del derecho penal y procesal.

Es claro la enorme cantidad de facultades del Presidente, el artículo 32 de la Constitución nos da 20, pero la preponderancia de la cabeza del poder ejecutivo es tal que puede afectar el debido proceso penal y puede entorpecer el proceso legislativo.

Alonso Ignacio Salinas García

Militante Jóvenes de la Izquierda Cristiana de Chile.

Coordinador Plataforma Juvenil Generación Constituyente: Chile Digno Sino Pa Qué.

[1] Salazar, Gabriel (2005): Construcción de Estado en Chile (1800-1837) (Santiago, Editorial Sudamericana).

[2] Declaración de Principios de la Junta Militar, 11 de Marzo de 1974. Disponible en: http://archivochile.com/Dictadura_militar/doc_jm_gob_pino8/DMdocjm0005.pdf.  Consultado con fecha 29 de Enero 2020.

[3] Longley, Robert (2019): Separation of Powers: A System of Checks and Balances. Disponible en: https://www.thoughtco.com/separation-of-powers-3322394. Consultado con fecha 29 de Enero 2020.